土地财政、财政困难及解决途径

一、地方政府的土地财政战略——如何经营城市？
过去二十年，地方政府用了一整套“经营城市”的策略。这些策略可以大致概括如下:
第一，土地财政与基础设施投资的双向互动。首先，土地出让收入用于融资基建投资，前者的高回报用于弥补后者的低回报。其次，通过基础设施建设提高土地价值，为下一轮融资做准备；
第二，增量融资和存量融资相结合。地方政府除了通过目前的土地出让金从银行获得收入和融资外，还可以利用存量土地储备作为抵押向商业银行贷款。存量土地的估值取决于近期的土地出让金收入。从这个意义上说，地方政府有动力通过减少土地供应量来提高土地出让单价；
第三，产业地产和商业地产的结合。地方政府为了完成招商引资任务，通常会给企业提供极其廉价的工业用地，这对地方政府来说无疑是一种损失。至于工业用地的损失，当地政府必然会通过提高商业用地的售价来弥补。但如果当地产业发达，不仅能提供大量税收，还能反过来抬高商业用地价格。两者是互补的；
第四，政府平台公司在上述所有环节中发挥着重要作用。事实上，目前中央加强地方政府财政预决算管理后，平台公司实际上成为了地方政府的第二财政。一方面，收支更加灵活；另一方面，与土地金融的结合也赋予了平台公司强大的融资能力。但平台公司为政府的所有支出，都会成为平台公司对政府的应收账款(即隐性债务)。而且平台公司通常不会用政府后续划拨的资产来冲抵上述应收款，而是用于补充资本金。这就造成了平台公司的负债不断放大。
二，当前地方政府的财政困境
当前地方政府财政困难的原因如下:
一是在疫情的冲击下，制造业和服务业的税收和非税收入都明显下降，地方政府承担的防疫支出越来越高；
其次，在严厉的房地产调控政策下，一方面土地出让收入锐减；另一方面，大量与房地产和建筑业相关的税收(如营业税、土地增值税、各种附加费等。)大幅缩水；
第三，地方政府要偿还过去借的大量债务(无论是政府债务还是平台债务)的本息或者借新还旧；
第四，目前中央严格限制地方政府新增隐性债务，导致平台公司作用明显受限。
可以说，目前地方政府面临着地方政府收支大致平衡、坚持不炒房政策和限制地方政府隐性债务三个目标之间的“三元悖论”。
三。解决方法
当前地方政府财政问题的解决方案；
一是要通过各种措施(包括不断优化防疫措施)恢复经济增长。这是根本的解决办法；
第二，中央政府发行了新一轮特别国债。发行国债向受疫情严重影响的中低收入家庭发放现金券，向符合条件的中小企业提供补贴(这方面如果中央政府不补，只能由地方政府补)；
三是扩大地方政府发行一般债券和专项债券的规模。一般债务用于弥补地方财政收支缺口，专项债务用于融资基础设施建设。但目前一般债券发行规模应该会大幅增加；
第四，努力扩大政策性金融机构的支持。目前6000亿的政策性开发性金融工具，其实就是政府主导的股权投资基金，可以作为地方政府基建项目的资本金，所以特别受地方政府欢迎。
第五，为地方政府使用专项债务资金提供更大的灵活性。比如目前一些专项债项目，年初才批下来，8月底就要求资金足额使用。按照正常的项目操作，难度很大。因此，建议简化项目审批程序，提高资金使用期限的灵活性；
第六，逆周期审慎监管模式也用于地方平台债务管理。在当前情况下，应该放松对平台公司隐性债务的监管，让平台公司更好地参与下一波基础设施建设。
注:本文由、和盛作者撰写，如何提高财政政策的有效性？由于篇幅原因，在公布的文本中删除了准备好的材料。

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